Akcióterületi terv - [Módszertani útmutató]

Az Európai Uniós gyakorlatnak megfelelően az akcióterületi terv a kijelölt akcióterület fejlesztését megalapozó településrendezési tervekre építve, a város közép-, illetve hosszabb távú városfejlesztési céljait megfogalmazó településfejlesztési tervben, integrált településfejlesztési stratégiában elhatározott önkormányzati városfejlesztési tevékenységnek az akcióterület fejlesztésére vonatkozó összehangolt megvalósítási terve. Az akcióterületi terv a kijelölt városfejlesztési akcióterületen a városi önkormányzat irányításával és ellenőrzésével végrehajtásra kerülő városfejlesztési akció terve, amely a megvalósítás komplex (városrendezési, műszaki, pénzügyi) forgatókönyveként szolgál az önkormányzat számára. A városfejlesztési akció olyan komplex tartalmú önkormányzati fejlesztés végrehajtását jelenti, melyet a város önkormányzata meghatározott idő alatt, meghatározott műszaki, gazdasági, társadalmi és városépítészeti eredményekkel, meghatározott pénzügyi paraméterekkel (kiadásokkal és bevételekkel) valósít meg. A Városfejlesztés Zrt előkészítő anyagai alapján az akcióterületi tervezés szakmai módszertanának alkalmazását az Európai Bizottság Budapesti Delegációja már 2003-ban előírta az európai uniós támogatással megvalósításra kerülő településfejlesztési akciók megvalósítói számára. Az EU Delegáció döntése alapján 2003-ban, az Integrált helyi fejlesztési akciók ösztönzése c. Phare programban került először országos szinten alkalmazásra ez a szakmai módszertan és eszköztár. A Strukturális Alapok felhasználására felkészítő utolsó Phare program vezette be országosan azt a követelményt, hogy a településfejlesztési akcióterületek fejlesztésének alapdokumentumaként komplex településfejlesztési akciótervet, a jelenlegi terminológia szerinti akcióterületi tervet, kell kidolgozni. Az akcióterületi tervezés követelményrendszerének általános érvényű alkalmazására vonatkozó európai uniós döntés a magánszféra és a közszféra projekt szintű együttműködéséhez a VÁTI Kht. által a közszféra számára kidolgoztatott iránymutatás¹, valamint az EU Delegáció részéről végzett szakmai és pénzügyi értékelése alapján történt. A döntés eredményeként az Integrált helyi fejlesztési akciók ösztönzése c. Phare program, valamint a 2004-2006 fejlesztési időszak (I. Nemzeti Fejlesztési Terv) városrehabilitációs intézkedése követelményrendszerének integráns részévé, szakmai alapjává vált a fent említett iránymutatás az akcióterületeken a közszféra irányításával, a magánszféra részvételével megvalósítható városfejlesztési akciók tervezése tekintetében. Ez a folyamat teljesedett ki a 2007-2013 fejlesztési időszakban az Új Magyarország Fejlesztési Tervben. 2007-ben került kidolgozásra az operatív városfejlesztés egész városra kiterjedő integrált stratégiai tervezésének módszertana (IVS) és az operatív városfejlesztési tervek megvalósítását szolgáló megvalósítási eszköztár – önkormányzati tulajdonú városfejlesztő társaság, a városfejlesztő társaság és a tulajdonos önkormányzat együttműködésének jogi konstrukciója – rendszer szintű bevezetését célzó szakpolitikai iránymutatás, a Városrehabilitáció 2007-2013-ban című Városrehabilitációs kézikönyvben. Az iránymutatás végrehajtása keretében indult el az integrált városfejlesztési stratégiák (IVS), akcióterületi tervek (ATT) kötelező kidolgozása és számtalan önkormányzati városfejlesztő társaság megalakítása. Ennek a folyamatnak az eredményeként a településfejlesztés Városfejlesztés Zrt által kialakított, és az országos gyakorlatba bevezetett, hazánkban is bevált európai eszközei a tervezéstől a megvalósításig egyre jobban beépültek az EU és a Magyar Kormány támogatásával megvalósításra kerülő városfejlesztési beavatkozások tervezésébe és megvalósításába. A horderejéhez képest mindez rendkívül rövid idő alatt zajlott le. Mivel a 2003-at megelőző évtizedben az önkormányzatok általában a mindenhatónak vélt piactól és befektetőktől várták városfejlesztési elképzeléseik megvalósulását – annak ellenhatásaként, hogy előzőleg, 1990 előtt viszont kizárólag az omnipotens állam akaratától és fejlesztési tevékenységétől függött minden lényeges helyi városfejlesztési igény kielégítése – mindez olyan mértékű szemléletváltást és tanulást tesz szükségessé, ami egyes esetekben törvényszerűen vezetett bizonyos „gyermekbetegségek” megjelenéséhez. Az említett problémák főként a szakmai ismeretek hiányára vezethetőek vissza, és a helyenként hiányzó tudás pótlásával időben orvosolhatóak, ezért a fenntartható városfejlesztéshez szükséges ismeretek terjesztése érdekében, az alábbiakban arra teszünk kísérletet, hogy az adott műfaji keretek korlátai között a lehető legérthetőbb összefüggő rendszerben mutassuk be a felhasználók számára az akcióterületi tervezés lényeges szakmai elemeit és összefüggéseit. Az akcióterületen az önkormányzat irányításával és ellenőrzésével végrehajtásra kerülő városfejlesztési akció megvalósításának alapja, az akcióterület fejlesztése keretében tervezett városfejlesztési beavatkozások alapdokumentuma az akcióterületi terv. Ennek megfelelően az önkormányzat képviselő testülete (közgyűlése) hagyja jóvá a tényleges végrehajtás alapjának szánt akcióterületi tervet, ami ezzel a jóváhagyással válik a megvalósítás alapjává. A megvalósítás teljes tervezett időtartamára jóváhagyott akcióterületi terv végrehajtásáról a megvalósító szervezet évente beszámol az önkormányzatnak. A beszámoló elkészítésével együtt a megvalósító szervezet az akcióterületi terv évenkénti aktualizálását is elvégzi, és jóváhagyásra az önkormányzat elé terjeszti. Ez úgy történik, hogy a megvalósítás folyamán az önkormányzat megvalósító szervezete (városfejlesztő társasága) minden év végén – az önkormányzati költségvetés elfogadásához kapcsolódóan – elkészíti és az Önkormányzatnak átadja

• a városfejlesztési akció jóváhagyott éves tervének végrehajtásáról szóló beszámolót a városfejlesztési akció elkülönített számlájának forgalmára vonatkozó összesített pénzügyi adatokkal a tárgyévre vonatkozóan, és
• a következő évre vonatkozó tervet, az eredetileg jóváhagyott műszaki és pénzügyi adatok aktualizálásával.

A beszámoló és a terv elfogadásáról az önkormányzat határozattal dönt. Az évenkénti aktualizálás több lényeges ok miatt elengedhetetlen, amelyek kimerítő jellegű, részletes ismertetésére a jelen keretek nem adnak lehetőséget, de a legfontosabbak közül legalább néhányuk vázlatos ismertetése megkerülhetetlen az alábbiakban. A városfejlesztési akciót az önkormányzat a piac törvényei szerint működő piacgazdasági környezetben hajtja végre. Annak érdekében, hogy a városfejlesztési akció eredménye ne csak városépítészeti, hanem pénzügyi szempontból is a lehető legkedvezőbb eredménnyel járjon az önkormányzat számára, az önkormányzatnak a lehető leghatékonyabban kell használnia azt a Magyarországon bevált európai városfejlesztési eszköztárat, amelyet a jelen kézikönyv és a szakirodalom² bemutat. Ennek megfelelően a helyi önkormányzat által képviselt városi közösség komplex városfejlesztési elképzeléseit úgy kell megvalósítani, hogy a megvalósítás folyamatát az önkormányzatnak kell kézben tartania, vagyis neki kell irányítania és ellenőriznie. Ennek megfelelően az irányítást úgy kell végeznie, hogy a végrehajtás során a városfejlesztési kiadások a lehető leghatékonyabban hasznosuljanak, és az önkormányzati városfejlesztési műveletek a lehető legtöbb közvetlen városfejlesztési bevételt idézzék elő az akció keretében az önkormányzat számára.³ Egy akcióterületi terv önkormányzati jóváhagyásra alkalmas tartalommal és formában történő elkészítése és végrehajtása együttesen általában négy évnél jóval hosszabb időt vesz igénybe. Ez az időtartam általános esetben is meghaladhat két önkormányzati választási ciklust is. Ilyen időtávban még egy viszonylag kiszámítható általános társadalmi – gazdasági környezet kontextusában is lehetetlen minden olyan körülményt teljes mértékben előrelátni, és a városfejlesztési akció tervében előrevetíteni, ami egyrészt a városfejlesztési kiadások hatékonyságát, másrészt a tervezett közvetlen városfejlesztési bevételek realizálását befolyásolhatja. Még inkább lehetetlen előrevetíteni azoknak a világgazdasági és nemzetgazdasági folyamatoknak az alakulását, amelyek a városfejlesztési akció végrehajtásának piaci körülményeit befolyásolhatják különböző erővel és előjellel. Gyakorlati példája az önkormányzati városfejlesztés külső környezetében előforduló, és rá kiható változásoknak például az ingatlanpiaci fizetőképes kereslet drasztikus csökkenését eredményező 1997-98 évi restrikció, a fizetőképes kereslet dinamikus növekedését eredményező 1999-2003 közötti gazdaságélénkítés, a 2008 szeptemberi amerikai ingatlan jelzálog-hitelezési válság, a nyomába lépő amerikai és globális pénz- és hitelpiaci válság a maguk sokrétű következményeivel, majd hatásukra kialakuló hazai nemzetgazdasági recesszió és költségvetési megszorítások várható következményeivel. Városfejlesztési akciók tervezésének keretei között egyikük sem látható évekkel előre, megjelenésük azonban annál inkább visszahat a megvalósítás folyamatára, amit kizárólag az akcióterületi tervek aktualizálásának rendszerével lehet eredményesen kezelni. Az akcióterületi terv éppen azáltal válik a fenntartható városfejlesztés egyik eszközévé, hogy a menetrendszerű évenkénti aktualizálásával az önkormányzat a tervezett városfejlesztési akció végrehajtása folyamán, menet közben is hozzá tudja igazítani az akcióterületi terv megvalósítását a valóságos körülményekhez. Ezen kívül – nagy probléma esetén – lehetősége van az azonnali operatív beavatkozásra is, amiről a városfejlesztő társaságokról szóló fejezetben, és a szakirodalomban van részletesen szó. Ugyanilyen fontos indoka az évenkénti aktualizálás szükségességének, hogy a városfejlesztési akció terve bizonyos értelemben mindig indikatív és előzetes jellegű, különösen a nagyobb léptékű, komplexebb, és bonyolultabb városfejlesztési akciók esetében. Az akcióterületi terv lényegéből következik, hogy a körülmények miatt hosszabbra tervezett megvalósítási időtartam esetén az önkormányzat által a megvalósítás alapjául elfogadott akcióterületi tervben is előfordul számos olyan önkormányzati projekt, amely a sok éves végrehajtási folyamat későbbi fázisában kerül megvalósításra. Ilyenkor teljesen felesleges (és más ok miatt sem szabad) a kezdeti városfejlesztési kiadásokat azzal növelni, hogy ha az első időszakban megvalósuló projektekkel a későbbi fejlesztési művelet nincs közvetlen és szoros műszaki vagy más összefüggésben, az önkormányzat megvalósító szervezete ennek a projektnek az engedélyezési, illetve kiviteli terveit is elkészíttesse. Ezért az ilyen későbbi projektekre vonatkozóan az önkormányzat által a megvalósítási folyamat kezdetén jóváhagyott akcióterületi tervben a megvalósítására tervezett költség csak műszaki előtervek alapján készített költségbecsléssel került megállapításra, amihez képest az építési engedélyezési, illetve kivitelezési tervek alapján készített tervezői költségvetések törvényszerű változásokat jelentenek, amelyek szakáganként összeadódnak, és számottevő változást jelentenek a városfejlesztési akció eredetileg jóváhagyott pénzügyi koncepciójában szerepeltetett kiadási számokhoz képest. Ezeket a változásokat az eredeti terv megváltoztatásával át kell vezetni az akcióterületi terven. Erre az évenkénti aktualizálás ad lehetőséget. Tartalmi, szakmai szempontból egy városfejlesztési akcióterület összehangolt fejlesztésére irányuló városfejlesztési akció végrehajtása során a városi szövet egy új vagy megújult darabjának előállítása történik. A városi szövet az épületek, és az épületek közötti, általuk alkotott épített tér együttese. A városi szövet átalakítása szükséges lehet azért, hogy a városi szövet egy új vagy megújult darabjának előállításával ki lehessen elégíteni a helyi gazdaság és társadalom fejlődéséből fakadó, és a város szövetével kapcsolatban folyamatosan jelentkező új igényeket, illetve azért is, hogy a városi szövet átstrukturálásával a közszféra elő tudja segíteni a helyi társadalmi fejlődést, illetve annak fellendülését. A városfejlesztés fizikai beavatkozásainak általános érvényű fő célja a másfél évszázadra visszatekintő modern urbanisztikának, valamint az urbanisztika közvetlen előzményének tekinthető építészet elméletnek és utópista filozófiának a klasszikusai szerint összességében nem más, mint szép és egészséges városi környezet megteremtése a helyi közösség számára, amelyben annak tagjai kényelmesen tudnak élni (az „élhető város”). Ennek az általános célnak a konkrét valóra váltása történik minden esetben a városfejlesztés keretében a városi szövet új vagy megújult darabjának átalakítása során. Az európai városfejlesztésben a városfejlesztéstől elválaszthatatlan az a szándék, hogy a korábbi állapotnál jobbat hozzunk létre akkor is, amikor a város egy új, és akkor is, amikor egy megújult darabját hozzuk létre. Mind a kettőtől elválaszthatatlan a „gyógyítás” képzete, ami mélyen beivódott az urbanisztikai gondolkodásba annak európai kialakulása, majd világméretű fejlődése során. Ez az összefüggés evidenciává válik, ha arra gondolunk, hogy a városi szövet egy megújult darabjának előállítását nevezzük a városi szövet rehabilitációjának. Az említett összefüggéseknek a fényében válik világossá a városi szövet átalakításának természete. A városfejlesztési akció kezdetén a városi szövetet városonként – és azon belül helyszínenként (városfejlesztési akcióterületenként) – még ugyanabban az időpontban is különböző adottságok jellemzik ugyanazoknak a vizsgálati szempontoknak a tükrében. Ilyen helyszínenként eltérő adottságok például a következők:

• a gazdaságföldrajzi, közlekedés-földrajzi és városszerkezeti pozíció,
• a geomorfológiai (domborzati) és vízföldrajzi jellemzők,
• a közterületek és a közterületek által határolt telektömbök tulajdonviszonyai,
• az épített terek és az épületek egymáshoz való viszonya és fizikai állapotuk, funkcióik, kapacitásaik,
• az infrastruktúrák fizikai állapota, kapacitása, és hiányosságai, stb.

Szociológiai adottságai miatt két különböző társadalmi-gazdasági fejlettségű és helyzetű, eltérő kultúrájú városi közösség két teljesen azonos városi szövetet is eltérően ítélné meg abból a szempontból, hogy a társadalmi-gazdasági fejlődés által a városi szövet adottságaival szemben támasztott új követelmények kielégítése érdekében hogyan célszerű átalakítani a városi szövetet. Ugyancsak eltérően ítélné meg két eltérő adottságú városi közösség azt a kérdést, hogy két teljesen azonos városi szövetet hogyan célszerű átalakítani annak érdekében, hogy a helyi társadalmi gazdasági fejlődést, esetleg a helyi társadalom és gazdaság felzárkóztatását a lehető legjobban előmozdítsák a városi szövet átalakításával. Márpedig két teljesen azonos városi szövet létezése kizárható, és az is kizárt, hogy ugyanaz a társadalmi-gazdasági kihívás jelentkezzen a városi szövet átalakításával kapcsolatban két különböző helyi közösség részéről. Az egymástól eltérő városi szövetekre vonatkozó eltérő kihívásokra nyilván minden egyes város közössége eltérő konkrét választ ad az európai demokratikus jogállam keretei között. A nem csak városonként, hanem akcióterületenként is eltérő válaszok az eltérő helyi adottságoknak megfelelő, egymástól különböző önkormányzati városfejlesztési elképzelésekben településfejlesztési koncepciókban és városrendezési tervekben képeződnek le, és így nyerik el a városfejlesztési akció megtervezésének és megvalósításának alapjául szolgáló, a helyi törvény erejével rendelkező, hatályos szabályozási terv formáját. A szabályozási terv a városrendezési és építési szabályozás eszközeivel határozza meg a helyi közösséget képviselő önkormányzat által a városfejlesztési akció végrehajtásával az akcióterületen elérni kívánt, fizikai dimenziókban meghatározható komplex célállapotot. A szabályozási tervek jóváhagyásának joga – a beépített szakmai és törvényességi garanciák mellett is – a Magyar Köztársaság hatályos törvényei szerint kizárólag a városi önkormányzatot illeti minden magyarországi város esetében. A leírtaknak megfelelően kizárólag a helyi önkormányzat döntheti el, hogy egy adott városfejlesztési akcióterületet milyen funkcionális tartalommal, és azon belül milyen részletes funkcionális és műszaki-fizikai jellemzőkkel meghatározható célállapotot, vagyis MIT kíván elérni egy adott akcióterületen, és ezt HOGYAN tervezi. Ez utóbbit határozza meg a jellemző műszaki és pénzügyi paraméterek összefüggő rendszeréből álló, éves ütemekre bontott komplex forgatókönyvként a városfejlesztési akció terve, az akcióterületi terv. Ennek megfelelően az Integrált Településfejlesztési stratégiákban lehatárolt egyes akcióterületeken előzetes és indikatív jelleggel előrevetített városfejlesztési akciók a városi szövet új vagy megújult darabjának a legkülönbözőbb funkcionális tartalommal történő előállítására irányulhatnak, és a kialakított új vagy megújult akcióterületek rendeltetésük szerint lehetnek például a különböző városok és helyszínek eltérő léptékének megfelelő

• vegyes településközponti területek,
• lakóterületek,
• közszolgáltatásokat nyújtó intézmények területei,
• piaci szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások területei,
• munkahelyteremtést szolgáló ipari területek,
• helyi ipari, illetve gazdasági szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások területei,
• sport- és rekreációs területek,
• turisztikai szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások területei,
• jóléti szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások területei, stb.,

a felsorolt funkciók közül kizárólag eggyel vagy vegyesen többel lefedve egy akcióterületet. Ezen belül az egyes városfejlesztési akciók tartalma a közszféra és a magánszféra által megvalósítandó projektek száma, nagysága, jellemző funkcionális, építészeti-műszaki, fizikai jellemzőik és pénzügyi paramétereik, megvalósításuk időtartama, ütemezésük és ezek egymáshoz való viszonya, valamint a városfejlesztési akción belül egyes projektek egymásra való kölcsönhatása a lehető legkülönbözőbb lehet. Az, hogy a megvalósítás hogyanja, vagyis a városfejlesztési akció terve miként építhető fel a lehető legkedvezőbb eredménnyel a helyi közösség szempontjából, kizárólag a helyi adottságokból kiinduló szakmai elemzéssel ítélhető meg helyesen. A városfejlesztési akció megtervezésének, az akcióterületi terv készítésének, mint összefüggő rendszerben történő műszaki és pénzügyi tervezésnek a legfontosabb feladata éppen az, hogy az akcióterületi terv végrehajtásával az önkormányzat úgy érje el az akcióterület városrendezési tervében előzetesen meghatározott, és az operatív városfejlesztési koncepcióban szükség szerint tovább pontosított komplex célállapotot, hogy az önkormányzat szempontjából az elért eredmény mind városépítészeti, mind pénzügyi szempontból a lehető legkedvezőbb legyen. Ennek érdekében az akcióterületi tervben előrevetített folyamatot úgy kell megtervezni, hogy abban a helyi adottságokhoz képest a lehető leghatékonyabban lehessen érvényesíteni a közszféra és a magánszféra strukturált együttműködésén alapuló városfejlesztés Magyarországon bevált módszertanát és eszköztárát, ami a szakirodalomból⁴ részleteiben, belső összefüggésrendszerében is megismerhető, és az alábbiakban a rendelkezésre álló keretek miatt kivonatos jelleggel, a lényegére, legfontosabb alkotóelemeire, és azok összefüggéseire összpontosítva kerül bemutatásra. Az akcióterületi terv egyes tartalmi elemeinek egymáshoz való viszonya: A fenti ábra azt mutatja be, hogyan épül fel egy városfejlesztési akció terve abban az esetben, ha az akció megvalósításához vissza nem térítendő vagy visszatérítendő támogatásokat szeretne felvenni az önkormányzat az EU-tól és a Magyar Kormánytól, és nem csak a szakmai szabályoknak, hanem az EU támogatási rendszeréből következő előírásoknak is meg kell felelnie. A támogatás felhasználásával megvalósuló városfejlesztési akcióknak azonban nem csak a támogatási rendszerből következő feltételeknek kell megfelelniük, hanem annak a szakmai alapkövetelménynek is, hogy a közszféra városfejlesztési kiadásai a közszféra szempontjából a lehető legkedvezőbb eredménnyel hasznosuljanak, nem csak műszaki-fizikai, illetve városépítészeti értelemben, hanem a városfejlesztési akció egészének pénzügyi hozadéka szempontjából tekintetében is. A támogatások során nem csak a helyi adófizetők pénzének elköltéséről van szó, hiszen egy adott város helyi városfejlesztési problémáinak megoldására elköltött európai uniós és kormányzati támogatás alapvetően más európai városok adófizetőinek befizetéseiből származik. A szakmai professzionalizmus és a pénzügyi hatékonyság fokozatos eléréséhez elengedhetetlen, hogy a kedvezményezett önkormányzatok legalább a támogatások felhasználása során megtanulják professzionálisan és hatékonyan alkalmazni a közszféra és a magánszféra strukturált együttműködésén alapuló városfejlesztés Magyarországon is bevált európai eszköztárát. Az európai regionális politika támogatási gyakorlata nem arra épül, hogy a támogatások felhasználása esetén kevésbé kell érvényesülniük a szakmai követelményeknek, mint különben, hanem arra, hogy még jobban. Tehát nem lehet a támogatásban részesülő önkormányzatokat felmenteni – a fenntartható városfejlesztéshez fűződő saját érdekeik miatt sem – annak a Magyarországon is bevált eszköztárnak a megismerése és használati módjának elsajátítása alól, amellyel európai városok sokasága valósított meg eredményes városfejlesztési akciókat vissza nem térítendő európai és állami támogatások nélkül is. A jelen dokumentum ezt a szakmai eszköztárat kívánja bemutatni a rendelkezésre álló keretek között, ezért nélkülözhetetlen néhány alapvető összefüggés és fogalom megvilágítása. A kézikönyv műfaji sajátosságaiból és célszerű belső arányaiból adódó keretek nem teszik lehetővé az említett ismeretek szakkönyv szintű részletes kifejtését, de az alapvető ismeretek megszerzésére, félreértésekből származó szakmai hibák elkerülésére, illetve felismerésére lehetőséget adnak az olvasóknak a következő oldalakon közölt szakmai alapismeretek. A városfejlesztési akciót megalapozó városrendezési tervben meghatározott célállapot eléréséhez vezető városfejlesztési folyamat – a városfejlesztési akció végrehajtása – helyes értelmezése és hatékony végrehajtása érdekében elengedhetetlen néhány alapvető szakmai fogalom és szerep tisztázása, amit a szakirodalomból⁵ átvett szöveg kivonatos és tömörített közreadásával kívánunk elősegíteni a következő néhány oldalon. A városfejlesztési akció keretében a városi szövet akcióterületként lehatárolt darabjának megújítása vagy előállítása történik. A városi szövet átalakításának konkrét célállapotát az akcióterületre vonatkozó városrendezési terv és az akcióterületi terv operatív városfejlesztési koncepciója határozza meg, amely konzisztens a rendezési tervvel. A városonként és akcióterületenként eltérő célállapot, amely csak a konkrét helyi adottságok alapján határozható meg, nagyszámú és sokféle elemből tevődik össze. Az adott elemeket és tulajdonságaikat jellemző minőségi és mennyiségi paraméterek jelentős mértékben eltérnek azoktól, amelyek a kiinduló állapotot és annak elemeit jellemzik. Alapértelmezésben a kiinduló helyzet és a célállapot eltéréseinek legfontosabb megnyilvánulási formája a városi szövetet alkotó épített terek megváltozott minőségi, mennyiségi és alakzati jellemzőinek létrejötte, és ezzel összhangban a városi szövetet alkotó és az épített teret meghatározó épületek megváltozott minőségi és mennyiségi jellemzőinek, valamint az általuk alkotott beépítés átalakult konfigurációjának létrejötte. A kezdeti és a célállapot közötti eltérés – az eltérés definíciójából következően számtalan további eltérést változást foglal magában a városi szövet egyes jellemzőinek tekintetében. A városfejlesztés által előidézett változások egyik legfontosabb megjelenési formája általában az akcióterületet hézagmentesen lefedő ingatlanok bizonyos mértékben megváltozott tulajdonjoga és konfigurációja. Ezeket a tudatos fejlesztéssel előidézett változásokat vetíti előre az akcióterületi terv operatív városfejlesztési koncepciója, ami a városrendezési-műszaki és építészeti paraméterek tükrében mutatja meg, HOGYAN történik az akcióterület rendezési tervében foglalt önkormányzati városfejlesztési elképzelés megvalósítása. Az operatív városfejlesztési koncepcióban előrevetített sokszereplős, de az önkormányzat ellenőrzésével és irányításával tervszerűen végrehajtott, összehangolt folyamat, amely a kiinduló állapotból a célállapot eléréséhez vezet, nem más, mint magának a városfejlesztési akciónak a végrehajtása, amit az európai szakmai terminológia az operatív városfejlesztésnek nevez. A fejlesztés eredményeként előálló célállapottal szemben általános értelemben alapvető elvi követelmény Európában az athéni charta városépítészeti elveinek túlhaladottá válása óta, hogy az új vagy megújított városi szövet funkcionális szempontból a körülményekhez képest lehető legvegyesebb legyen. Az is cél, hogy az a lokális társadalom, amely ezt a szövetet az emberi élet legkülönbözőbb igényeinek kielégítése céljára használja, a lehető legvegyesebb összetételű legyen társadalmi-gazdasági jellemzői szempontjából. Ezáltal tud egy új vagy megújult városrész nem csak fizikai értelemben, hanem funkcionális szempontból, társadalmi, kulturális és gazdasági dimenzióban is integrálódni a város egészének életébe. Természetesen ezt az elvi követelményt a gyakorlatban úgy kell értelmezni, hogy különbséget kell tenni alkalmazása során a különböző jellegű városrészek között. Más szinten lehet az alapelvnek megfelelni egy városközponti akcióterületen – ahol a leginkább szükséges és lehetséges az érvényesítése – és egy ipari területen vagy egyszerűbb lakóterületen, ahol a legkevésbé. Az EU és a Magyar Kormány „funkcióbővítő” városfejlesztési támogatásai a központi jellegű városrészek rehabilitációját célozzák, amelyek esetében ez a követelmény a leginkább releváns. Egy új városi terület kialakítása vagy egy meglévő rehabilitációja tehát mindig egy komplex egészet alkotó konkrét városfejlesztési célrendszer valóra váltását jelenti a komplexitás tág értelmezésében is, nem csak a szükséges városrendezési-műszaki beavatkozások sokfélesége értelmében. Ez a komplexitás még a fent említett legegyszerűbb esetekben is megjelenik. A viszonylag nagy kiterjedésű összefüggő városi területek létrehozására vagy megújítására irányuló operatív városfejlesztés tehát mindig komplex tartalmú tevékenység az elérendő célállapot komplexitása miatt. Az akcióterületre vonatkozó, fejlesztést megalapozó rendezési tervben, illetve a megcélzott fenntartható urbanizációt előrevetítő urbanizációs koncepcióban meghatározott célállapot a leírtaknak megfelelően általában olyan változást testesít meg a városi szövetben, amely csak úgy jöhet létre, ha a rendezési tervben és a városfejlesztési akció tervében a konkrét helyi körülmények alapján meghatározott bizonyos fizikai beavatkozásokat (projekteket) a közszféra, más – szintén meghatározott – beavatkozásokat (projekteket) a magánszféra hajt végre egymással összehangolva. A közszféra említett feladatainak projektjeinek végrehajtása a városfejlesztés, a magánszféra projektjei pedig az ingatlanfejlesztési, építési feladatok végrehajtását jelentik. A kettő egésze adja ki azt a végeredményt, amelyet az akcióterület rendezési terve célállapotként rögzít. Egy ilyen összetett és hosszan tartó, nagy léptékű folyamat, amely sok eltérő motivációjú szereplő közreműködését feltételezi, nem működhet eredményesen, ha nem tisztázott a városfejlesztés és az ingatlanfejlesztés alapvető fogalma, a városfejlesztő és az ingatlanfejlesztő szerepe és érdekeltsége. A kiinduló állapotra jellemző telekstruktúra átalakításával létrejövő új beépítés kialakítása az építési vállalkozások és az ingatlanfejlesztők közreműködése nélkül ugyanúgy nem képzelhető el, mint egy sor önkormányzati kompetenciába tartozó feladat elvégzése nélkül, így a városfejlesztési akció végrehajtása nem nélkülözheti a közszféra és a magánszféra együttműködését. A fejlett európai gyakorlatban kialakult világos alapfogalmakra, jól megértett motivációkra és szerepekre minden egyes konkrét városfejlesztési akció esetében felépíthető az a strukturált (az egyes fejlesztések adottságainak megfelelően szervezett és szabályozott) együttműködés, amely az eredményesség és a hatékonyság előfeltétele. A helyi önkormányzatokat nem csak Magyarországon, hanem az EU legfejlettebb alapító országaiban is az jellemzi, hogy lehetőségeik általában szűkösebbek fejlesztési igényeiknél, így elsősorban a magánszférával való együttműködésre alapozhatják a településrendezési tervekben megfogalmazott komplex településfejlesztési célkitűzéseik valóra váltását. Ebben az együttműködésben azonban két ellentétes motivációt kell összebékíteni egy operatív városfejlesztési folyamat koherens rendszerében: a közszféra szereplőinek feladata a közjó szolgálata, a magánszféra vállalkozásait pedig a lehető legnagyobb profit elérése motiválja. A „városfejlesztés” és az „ingatlanfejlesztés” fogalmainak jelentésében ezek az eltérő motivációk képződnek le az alábbiak szerint. A városfejlesztés általában egy nagyobb összefüggő területre terjed ki, aminek legkisebb területi kiterjedése szélső esetben egy telektömb lehet a megfelelő indokok alapján. Általában operatív városfejlesztés történik mindig, amikor a város területén történő fejlesztési beavatkozás egy viszonylag nagy, számos ingatlant lefedő összefüggő területen vagy annak egy részén azzal a szándékkal változtatja meg az eredeti telekosztást, hogy meggyorsítsa a városi szövet mutációinak „normális körülmények” között lassú és véletlenszerű folyamatát, annak érdekében, hogy az átalakulás gyorsabban haladjon az adott területre vonatkozóan megfogalmazott közérdekű célok felé. Ingatlanfejlesztésen ezzel szemben egy olyan projekt értendő, amely mindig az ingatlanfejlesztési projektet magában foglaló városfejlesztési akcióterületnél kisebb területen valósul meg. Az ingatlanfejlesztés általában térben jól körülhatárolt projekt, amely egy vagy néhány ingatlanon valósul meg. A nagyvárosokban előforduló bonyolultabb, illetve autópálya-csomópontoknál megvalósuló egyszerűbb kereskedelmi ingatlanfejlesztési projektek igen nagy méretet is elérhetnek, és ezért a köznyelvben gyakran városfejlesztésnek is nevezik őket. Amikor a projektek ezt a nagyságrendet elérik, és településszerkezeti léptékben is „látszanak”, a hatásuk alapján, nagyságuk miatt indokolt lehet az ilyen fogalomhasználat, a tevékenység összes itt szereplő jellemzője és belső logikája szerint azonban valójában ebben a szélső esetben is ingatlanfejlesztésről van szó. Az említett határeseteket kivéve az ingatlanfejlesztési projektek lényegéhez tartozik az akcióterülethez képest viszonylag kis térbeli kiterjedést jelentő projektméret. Ezt tudják finanszírozni azok a kis és közepes méretű építési vállalkozások, akik a piaci szereplők többségét alkotják az építőiparban, és ez biztosítja számukra, hogy belevághassanak egy finanszírozási és megtérülési szempontból kezelhető, alacsony kockázatot jelentő, viszonylag jól kiszámítható projektbe. A komplex tartalmú operatív városfejlesztést tisztán pénzügyi szempontból tekintve, a térben és időben nagyon változatos képet mutató európai tapasztalatok tükrében látható, hogy egy városfejlesztési akció végrehajtásával közvetlenül előállítható városfejlesztési bevételek, és a közvetlen városfejlesztési bevételek eléréséhez szükséges városfejlesztési kiadások egyenlege lehet pozitív előjelű, negatív előjelű, vagy nulla is. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy az akcióterületen felmerülő összes városfejlesztési kiadást figyelembe véve az említett egyenleg bizonyos esetekben törvényszerűen negatív előjelű. A negatív előjel azonban önmagában nem lehet akadálya egy komplex városfejlesztési akció megvalósításának, hiszen a közszféra által végzett közérdekű városfejlesztő tevékenység lényegéhez hozzátartozik, hogy akkor is el kell végezni, ha a végrehajtás során kevesebb közvetlen városfejlesztési bevétel képződik, mint amennyi kiadás jelentkezik. A bevételek jelentőségét ebben a tevékenységi körben nem a lehető legnagyobb profit elérésének lehetősége adja, hanem az a logikai összefüggés, hogy a városrendezési tervben megfogalmazott közérdekű önkormányzati városfejlesztési célok elérése összességében annyival kevesebbe kerül, mint amennyi bevételt a városfejlesztési akció végrehajtása során a fejlesztés révén közvetlenül elő lehet állítani. Ezért az, hogy egyes esetekben az egyenleg előjele negatív, nem azt jelenti, hogy ne lenne a közszféra kötelessége úgy megtervezni és megvalósítani a városfejlesztési akciókat, hogy végrehajtásuk során egyetlen fillér közvetlen városfejlesztési bevétel se maradjon el abból, aminek elérésére az adott körülmények lehetőséget adnak. A városfejlesztési akció keretében képezhető közvetlen városfejlesztési bevételek, és a jelentkező városfejlesztési kiadások egyenlegének előjelét döntően meghatározza a komplex városfejlesztési akció konkrét tartalma. Vannak olyan esetek, amikor a közszféra komplex városfejlesztési elképzelése tisztán pénzügyi szempontból nyilvánvalóan veszteségesen valósítható meg. Ilyen például egy nehéz városrehabilitációs akció. A megvalósítás kényszere azonban a parancsoló szükségszerűség súlyával nehezedik az önkormányzatra, a városi szövet pusztulásának megállítása, vagy a településrészben felgyorsult kedvezőtlen társadalmi és gazdasági folyamatok megállítása érdekében. Ingatlanfejlesztésen ezzel szemben pénzügyi szempontból egy olyan projekt érthető, amelynek megvalósítása jól kalkulálható profitot eredményez. A profit nem azonos a bevétellel. Profit, vagyis pénzügyi nyereség akkor képződik egy építési projekten, ha az ingatlanfejlesztés keretében előállított ingatlanpiaci termék értékesítéséből származó bevételek összege meghaladja az említett bevételek előállítása érdekében a megvalósítás során felmerült összes kiadást, a bankköltségeket is beleértve. Az említett ingatlanfejlesztési kiadások megtérülésével kapcsolatban a lehető legrövidebb idő az elvárás (ennek konkrét mértéke mindig az adott termék helyi konjunktúrájától függ) az építési vállalkozások és az ingatlanfejlesztés szakterületén kialakult szakmai szabályok szerint azonban a projektnek általában maximum hét év alatt meg kell térülnie, ami kizárólag nagyon különleges körülmények esetén hosszabbodhat meg minimális mértékben. Tíz éves megtérülési időtől felfelé például a legritkább esetben sem található a megvalósításhoz piaci alapon működő befektető, az ilyen projektet tehát nem tekintik profitábilis vállalkozásnak a befektetők világában. A vállalkozás lényegével ugyanis nyilvánvalóan nem egyeztethető össze, hogy a vállalkozási tevékenység előre látható vagy eltervezett veszteséget állítson elő. A városfejlesztés célja általában egy komplex építési program megvalósítása egy nagyobb összefüggő területen, aminek megvalósítása egy városfejlesztési akcióterület esetében évtizednyi vagy hosszabb időt is igénybe vehet. Az ingatlanfejlesztés célja ezzel szemben alapvető motivációjából következően mindig egy térben és időben is jól körülhatárolt projekt megvalósítása, amit egy kisebb területen viszonylag rövid idő alatt végre lehet hajtani. A városfejlesztés tartalmát az adott településrészre vonatkozó rendezési tervben foglalt komplex építési program megvalósítása képezi. A városfejlesztés mindig egy adott településrész komplex fejlesztésére vagy rehabilitációjára irányul, konkrét funkcionális tartalma a településrendezési tervnek megfelelően lehet például településközpont fejlesztése, illetve rehabilitációja, különböző kategóriájú lakóterületek fejlesztése, illetve rehabilitációja, turisztikai vagy rekreációs célú települési területek fejlesztése, illetve rehabilitációja, ipari területek (parkok), pl. technológiai parkok, „technopolok” „zöld mezős” fejlesztése vagy „barna mezős” rehabilitációja. Szociális városrehabilitációs projektek esetében a városfejlesztés még a terület hátrányos helyzetű csoportjainak felzárkóztatására, integrációjára irányuló beavatkozásokat is magában foglalja. A városfejlesztés keretében egy komplex tevékenység összehangolt végrehajtása történik. A közterületi infrastruktúrák építése és fejlesztése, rendezett közterületek kialakítása, a rendezési terv szerinti szükséges bontások elvégzése, és az ingatlanfejlesztésekhez, építési vállalkozásokhoz szükséges új építési telkek kialakítása. A folyamat eredményeként az adott településrész településrendezési tervének megfelelő infrastruktúrával ellátott építési telkek, építési lehetőségek kerülnek kialakításra, és az ingatlanfejlesztők és építési vállalkozások felé értékesítésre. Az említett új építési telkek az önkormányzat által kézben tartott városfejlesztési akció végrehajtásának köszönhetően egy olyan új vagy megújult városi szövetben jelennek meg, amelynek közterületei a rendezési tervnek megfelelő paraméterekkel fizikailag is kialakításra kerültek. Az egyes építési telkeken az ingatlanfejlesztés keretében valósul meg a településrendezési terv által előirányzott és lehetővé tett ingatlanfejlesztési, építési projekt, például egy társasház, egy irodaház vagy egy üzletközpont. A komplex városfejlesztési tevékenységben említett elemeknek – a rendezési tervben foglalt fejlesztési elképzelésnek megfelelően – műszaki, városrendezési és pénzügyi szempontból összefüggő rendszert kell alkotniuk, abból a célból, hogy megvalósításuk révén a rendezési tervben meghatározott építési telkek, illetve építési lehetőségek jogilag és fizikailag egyaránt előállításra kerüljenek, mégpedig a tervezett pénzügyi paraméterekkel. Az ingatlanfejlesztés tartalmát ezzel szemben általában egy-egy épület, épületegyüttes vagy épületcsoport megépítése jelenti a városfejlesztési akción belül. Az ingatlanfejlesztés funkcionális szempontból általában olyan jól értékesíthető ingatlanpiaci termékek, illetve kombinációik előállítására irányul, mint például a különböző kategóriájú bevásárló és szórakoztató központok, üzletek, irodaházak, lakások. Az operatív városfejlesztés mindig a városi szövet egy nagyobb összefüggő darabját hozza létre, vagy újítja meg a maga komplexitásában. Az operatív városfejlesztés közterületeket alakít ki, vagy újít meg, miközben részben vagy egészben átalakítja a közterületek által határolt telektömbök telekosztását, és új építési lehetőségeket teremt az ingatlanfejlesztők és építési vállalkozások részére, amelyek megvalósítják a rendezési tervben előirányzott új beépítést. Ezáltal nem más történik, mint az, hogy aki az operatív városfejlesztést elvégzi, a magánszféra vállalkozásaival történő szervezett együttműködés keretében megvalósítja a fejlesztést megalapozó városrendezési tervet. Ezt a feladatot, amelyet a fenntarthatóság követelményeinek, a helyi piaci adottságoknak, a helyi gazdaság és az önkormányzat teherbíró- és teljesítőképességének megfelelően kell meghatározni, akkor is végre kell hajtani, ha a megvalósítás folyamata önmagában véve a közvetlen városfejlesztési bevételek és a városfejlesztési kiadások negatív egyenlegét eredményezi. A megvalósítás megszokott ideje az európai gyakorlatban 6-8 év, de a településrész nagyságától és a feladat bonyolultságától függően akár több évtized is lehet. A felvázolt tartalommal és peremfeltételekkel az operatív városfejlesztés feladatainak elvégzése a szokásos körülmények között nyilvánvalóan nem várható a magánszféra vállalkozásitól önmagukban, a közszféra részvétele nélkül. Ismertek ugyan térben és időben a legkülönbözőbb projektek formájában megfigyelhető kivételek, ezek azonban ingatlanpiaci szempontból kivételesen frekventált városi területekre és kivételesen kedvező ingatlanpiaci konjunktúra időszakára, illetve egyéb kedvező peremfeltételek szerencsés együttállására korlátozódó esetek. A világgazdasági válságot generáló 2008. szeptemberi amerikai ingatlan jelzálog-hitelezési válság, amely az amerikai szemlélettel teljesen ellentétesen végrehajtott radikális állami beavatkozás nélkül az egybehangzó elemzések szerint világgazdasági katasztrófához vezetett volna, mára nyilvánvalóvá tette, hogy az említett fejlesztések olyan kivételek, amelyek erősítik a szabályt, hogy a piac nem mindenható, a piac nem old meg mindent. A város egy új vagy megújított darabjának szerkezeti vázát alkotó közterületek komplex kialakítása vagy megújítása tehát általában nem várható a magánszféra vállalkozásaitól, hanem a feladat természetéből következően a városi önkormányzat kompetenciájába tartozik. A fejlett európai országok joggyakorlatához hasonlóan erről törvény is rendelkezik Magyarországon. Az önkormányzati törvény kimondja, hogy a településfejlesztés feladatait a települési önkormányzatoknak kell ellátniuk. Bár ebben a tekintetben a hazai törvényi szabályozás előtt még jelentős fejlődési lehetőség áll a fejlett európai országok operatív településfejlesztési jogi eszköztárához viszonyítva, ebből a meglévő törvényi alapvetésből kiindulva is egyértelmű, hogy a fentiekben körülírt operatív városfejlesztés önkormányzati feladat Magyarországon is. Ezért támogatja végrehajtását a Magyar Kormány és az Európai Unió is. Az ingatlanfejlesztési projekt mindig profitot eredményező vállalkozás. Eredményeként egy épület vagy épületcsoport jön létre. Profitábilis, jól kezelhető méretű, rövid idő, maximum néhány év alatt megvalósítható, jövedelmezősége prognosztizálható profit mellett jól kalkulálható, ezért a magánszféra vállalkozásai végzik. Látható, hogy a városfejlesztés és az ingatlanfejlesztés (építési vállalkozás) kölcsönös összefüggésben levő szakmai és gazdasági tevékenységek. Az operatív városfejlesztés piaci körülmények között nem valósítható meg ingatlanfejlesztők, építési vállalkozások nélkül. Eredményes városfejlesztési akció nem képzelhető el sikeres építési vállalkozások nélkül, és viszont. Egy önkormányzat adott városrész kialakítására vagy átfogó megújítására vonatkozó komplex városfejlesztési célkitűzéseinek valóra váltása piacgazdasági körülmények között nem képzelhető el sem operatív városfejlesztés, sem építési vállalkozások, ingatlanfejlesztők nélkül. A településrendezési tervezés eszközeivel a rendezési tervekben megfogalmazott célállapot eléréséhez mind a két tevékenység elvégzése szükséges, mégpedig egymással összhangban, a konkrét helyi adottságoknak megfelelően, a rendezési terv által meghatározott mennyiségi és minőségi jellemzők keretei között maradva. A városrendezési terv megvalósítására irányuló operatív városfejlesztés az önkormányzat – tágabb értelemben a közszféra – feladata, az építési vállalkozás és az ingatlanfejlesztés a magánszféra vállalkozásainak gazdasági tevékenysége. A komplex önkormányzati városfejlesztési célok eléréséhez tehát az önkormányzat és az ingatlanfejlesztők tevékenysége egyaránt szükséges. Ez a két alapvető tevékenység nem történhet egymástól függetlenül, vagy kitérő pályákon. Az egymásra épülő elemekből álló folyamatot valakinek irányítania, az összehangolást valakinek biztosítania kell a két szereplői kör közül. Ez az önkormányzat. Az önkormányzat azonban nem tehet akármit, mivel a végső mű sikere a vállalkozások által előállításra kerülő egyes elemek, ingatlanpiaci termékek piacképességén és sikerén múlik. Az önkormányzatnak tehát tudnia kell tervszerűen, kiszámíthatóan és szervezetten együttműködni az ingatlanfejlesztővel, építési vállalkozóval, ha csak nem tudja megoldani, hogy a közszféra finanszírozásával épüljön meg egy vegyes funkcionális és tulajdoni összetételű városfejlesztési akcióterületen minden egyes magántulajdonú épület is. Ezt a képtelenséget azonban egyetlen önkormányzat nem tudja egyetlen fejlesztési területen sem elérni egy demokratikus jogállamban és egy piacgazdaságban. Ennek megfelelően nincs más lehetőség, mint hogy az önkormányzat – minden lehetőséget és összefüggést figyelembe véve, általános értelemben a közszféra – a magánszféra vállalkozásaival tervszerűen, kiszámíthatóan és szervezetten – röviden strukturáltan – együttműködve valósítsa meg operatív városfejlesztési feladatai elvégzésével a rendezési terv által meghatározott komplex városfejlesztési célokat. A strukturált együttműködés a városfejlesztési akció végrehajtásának folyamatában valósul meg. A városfejlesztési akció terve – az akcióterületi terv – ezt a megvalósítási folyamatot képezi le és vetíti előre. A folyamat tartalmának mindig a helyi körülményeknek kell megfelelnie. Ennek megfelelően minden egyes városfejlesztési akció és így minden egyes akcióterületi terv városrendezési-műszaki és építészeti, funkcionális tartalma törvényszerűen különbözik az összes másikétól. Az akcióterületi terv konkrét tartalma és összetétele az alapvető megközelítés és tartalmi szerkezet állandósága mellett mindig a konkrét helyi adottságoknak megfelelően alakul.